Mr. Nenad Pandurević

Neophodnost i pravci reforme

savremene javne službe za zapošljavanje

Glavne tehnike za evaluaciju

U analizi efekata provedenih aktivnih politika podsticanja zapošljavanja, jedan od ključnih problema jeste utvrđivanje tzv. neto efekta realizovanih mjera. Potrebno je dakle izdvojiti efekte na tržište rada i zapošljavanje koji su čisti rezultat provedenih mjera od efekata koji su nastali nezavisno od njih. Da bi se to postiglo primjenjuju se različite tehnike kvantitativne i kvalitativne analize:

I - Kvantitativna analiza
1. Kvantitavna analiza na mikroekonomskom nivou
- Kvazi-eksperimentalna analiza
- Eksperimentalna analiza
2. Analiza na agregatnom nivou
3. Analiza " troškovi-koristi "

II - Kvalitativna analiza

Kvazi-eksperimentalna analiza vrši ocjenu efekata provedene politike na učes-nike u programu, tako što se vrši komparacija zapošljavanja i ostvarenih zarada učesni-ka u programu sa zapošljavanjem i ostvarenim zaradama najsličnije grupe grupe (kontrolne grupe) nezaposlenih a koji nisu participirali u datom programu. Analizom se pokušava ustanoviti u kojoj je mjeri zapošljavanje i plata koje participant uspije ostvariti po završetku programa su rezultat provedenog programa, a u kojoj mjeri bi to uspio ostvariti i bez učešća u konkretnom programu.

Posebnu pažnju kod ove analize treba posvetiti kontrolnoj grupi, od čijeg valjanog izbora u najvećoj mjeri zavisi pouzdanost dobivenih rezultata. Ova metoda je primjenjivana u velikom broju zemalja i u evaluaciji različitih mjera aktivne politike zapošljavanja. Tako npr. na bazi ove metode ocjenjivani su efekti aktivnih mjera u Poljskoj (O'Leary, 1998) koji su pokazali negativne efekte provedenih javnih radova, koji su šanse za zaposlenje učesnika u radovima smanjili za 8%. Druge mjere, naročito doobuka i subvencije za zapošljavanje su pokazale relativno značajne pozitivne efekte.

Eksperimentalna analiza nastoji prevazići nedostatak kvazieksperimentalne metode na taj način što se grupe za analizu selektuju na bazi slučaja. Prvo se odaberu nezaposleni koji zadovoljavaju kriterijume
da učestvuju u programu a onda se na bazi slučajnog izbora formira grupa za učešće u programu i kontrolna grupa. Iako će ova metoda, ako je pravilno primjenjena, dati sasvim reprezentativnu kontrolnu grupu, njen glavni nedostatak je etičke prirode. Nezaposleni koji ne budu odabrani da učestvuju u obuci sasvim izvjesno će imati negativne reakcije što će otežati prikupljanje potrebnih informacija od njih.

Jedna upotreba eksperimentalne analize u Sjedinjenim državama (Bjorklund and Regner, 1996), pokazala je da čak 90% odabranih participanata nije spremno da par-ticipira u eksperimentu. Agencija koja je provodila istraživanje bila je prinuđena da se dodtano angažuje na njihovom ubjeđivanju sve do toga da je ponudila konkretne kompenzacije nezaposlenima koji su bili odabrani u kontrolnu grupu.
Analiza agregatnog uticaja pokušava da ustanovi efekte provedenih programa na čitavu ekonomiju, a ne samo na tržište rada. Ova analiza, prije svega, nastoji da ustanovi efekat supstitucije i " efekat otpuštanja " . Analiza se provodi, u prvoj fazi upotrebom makroekonoms kih modela i makroekonomskih podataka da bi se ocijenili efekti makroekonomskih politika u oblasti zapošljavanja, a zatim se, u drugoj fazi na bazi makroekonomskih modela nastoje simulirati efekti planiranih aktivnih mjera.

Jedno istraživanje pomoću ove analize urađeno je za zemlje OECD-a (Bellman and Jackman, 1996) na bazi vremenskih serija u periodu 1975-1993. Analiza je otkrila uticaj aktivnih mjera na stopu nezaposlenosti, na rast stope nezaposlenosti, na dugoročnu nezaposlenost, na zaposlenost
žena kao i na disperziju u zaradama zaposlenih. Međutim, jedan od zaključaka nakon provedene analize bio je " da je uticaj aktivnih mjera jako mali da bi ozbiljnije mogao uticati na nivo ukupne nezaposlenosti u Zapadnoj Evropi. "

Analiza " troškovi-koristi " upoređuje, u novčanom izrazu, troškove i koristi pojedinih programa. Kao troškovi posmatraju se izdaci na konkretne programe, dok se kao koristi uzimaju neto koristi
koje dobivaju pojedinci (učesnici u programu), ali i šire, društvene, koristi, kao npr. opadanje kriminala. Ova tehnika se uglavnom koristi kao edž-ante analiza, mada se može vršiti i edž-post. Provođenje ove analize u praksi je povezano sa većim brojm teškoća i ograničenja. Prije svega veoma je teško ustanoviti sve, direktne i indirektne, efekte određenog programa, kao i njihov monetarni izraz. Takođe, vrednovanje pojedinih efekata, vrlo često se vrši na bazi iskustva, znanja ili
uvjerenja evaluatora.

Veoma dobar primjer upotrebe ove analize je analiza efekata programa podsticanja zapošljavanja mladih u suburbanim i siromašnim područjima u SAD pod nazivom " Job Corps " (Delander an Niklasson, 1996). U analizi su na strani koristi uzeti i sljedeći efekti: opadanje kriminala, smanjenje krađa i oštećenja imovine, smanjenje izdataka na liječenje od droga i alkohola itd. Analiza je pokazala značajane pozitivne efekte kako za pojedince tako i za društvo. Kvalitativna analiza nastoji da ustanovi efekte provedenih mjera a koji ne mogu biti kvantitativno mjereni. Analiza se provodi na
osnovu administrativnih podataka o realizovanom programu i intervjua, kako nezaposlenih koji participiraju u programu tako i poslodavaca te osoblja uključenog u realizaciju programa.

U nekim slučajevima kao kvlitativna analiza uzima se i ocjena datog programa od strane jednog ili više eksperata na bazi njihovog iskustva. Jedan od glavnih nedostataka ove analize jeste pouzdanost informacija dobijenih kroz intervjue. Zbog toga evaluatori moraju pažljivo pristupiti kreiranju upitnika i prikupljanju odgovora od ispitanika. Ova analiza se vrlo često koristi kao dopuna kvantitativnim analizama. Analiza efekata programa obuke u V. Britaniji pod nazivom " Investitori u ljude " jedan je od uspješnih primjera upotrebe kvalitativne analize (Ridž, Parkinson and Gaunt 1994). Analiza je
obuhvatila 25 kompanija (poslodavaca) i 19 grupa zaposlenih.

Ukupna ocjena programa bila je pozitivna, mada su identifikovana i određena područja u kojima bi trebalo uraditi određena poboljšanja. Nalazi provedene analize dali su veoma kvalitetne zaključke za buduću implementaciju sličnih programa.

4.2. Marketing orijentacija

Nema sumnje da uspjeh u radu JSZ zavisi, čak iako ne posluju na konkurentnom tr-žištu, od mišljenja i zadovoljstva njihovih klijenata. Stoga je kvalitet isporučenih usluga, mjeren sa pozicije primaoca,
ključni faktor u ocjenu efikasnosti rada JSZ. Zadovoljstvo klijenata sa dobijenim uslugama pokazuje efektivnost u radu službi, odnosno da li je ono što je urađeno efikasno, zaista i ono što je najpotrebnije za klijente u datom trenutku.

Orijentacija na klijente kao mjera efikasnosti rada u javnom sektoru počinje se primjenjivati početkom devedesetih godina prošlog vijeka, kao korak dalje u procesu reformi započetih sa ciljem podizanja efikasnosti u radu javnog sektora. Kao i u drugim slučajevima i ovdje je
" novo javno upravljanje " posegnulo za praksom razvijenom u privatnom sektoru.

4.2.1. Karakteristike marketing orijentacije JSZ

Marketing je naučna disciplina ali i poslovni koncept koji potrebe i zahtjeve kupaca tretira kao elemente od ključne važnosti za uspješnost poslovanja u privatnom sektoru. Marketing koncepcija je,
dakle, najsveobuhvatniji koncept kada su u pitanju potrebe i želje kupaca odnosno klijenata. S obzirom da danas praktično ni jedna kompanija u privatnom sektoru ne posluje bez uvažavanja principa marketinga, smatralo se da bi primjena ovog koncepta i u javnom sektoru trebalo da
rezultira značajnim pozitivnim efektima.

Prema jednoj od definicja marketing koncept se zasniva na identifikovanju potreba i želja ciljnih tržišta i njihovom zadovoljavanju uspješnije od konkurencije i uz ostvarivanje dobiti. Ova
definicija, naravno, na umu ima privatni sektor. Primjena marketing koncepcije u javnom sektoru u nekoliko se mora razlikovati od prethodne definicije. S obzirom, da ni u državama gdje egzistira veliki
broj privatnih agencija za zapošljavanje, JSZ nisu izložene tržištu i konkurenciji kakvi postoje u privatnom sektoru, kriterijum zadovoljavanja potreba klijenata uspješnije od konkurencije ne može
biti dovoljan.

Pored ovog kriterijuma JSZ bi trebalo da kroz marketing orijentaciju rade na zadovoljavanju identifikovanih potreba i zahtijeva klijenata uspješnije od konkurencije, ali i uz obezbjeđivanje
maksimalne efikasnosti u svom radu. Naravno da se svi elementi marketing koncepcije ne primjenjuju ni u svakoj od organizacija privatnog sektora. Značaj pojedinih elemenata biće različit u zavisnosti od niza faktora. Isto tako, ni u privatnom sektoru elementi marketing koncepta ne mogu i neće biti jednako značajni ni zastupljeni. Njaznačajnije karakteristike marketing orijentacije u JSZ su sljedeće:

- Orijentacija na klijente (umjesto orijentacije na administrativne procedure )
- Puna usluga klijentu, ako je to potrebno u kooperaciji sa drugim subjektima (umje-sto niza odvojenih usluga na različitim lokacijama)
- Orijentacija na tržište u cjelini (umjesto na samo neke segmente)
- Stalna interakcija sa klijentima na individualnom nivou
- Individualno poznavanje potreba i zahtijeva klijenata
- Kreiranje miksa usluga u skladu sa potrebama i zahtjevima klijenata
- Razdvajanje standardnih (besplatnih) usluga, od dodatnih usluga (uz naplatu)
- Kontinuirano i sistematizovano komuniciranje
- " Partneri u poslu " pristup

4.2.2. Marketing orijentacija i ključni klijenti JSZ

Marketing orijentacija znači takav pristup uslugama, gdje se efikasnost isporu-čenih usluga mjeri, ne sa spekta njihove usklađenosti sa propisanom regulativom, nego primarno sa aspekta zadovoljstva
klijenta primljenom uslugom. Ovakav pristup uslugama danas se praktikuje u JSZ u skoro svim zemljama OECD-a. " Klijent u upravljačkoj ulozi " (Raisanen, 2000) ili " opsesija uslugama " (Balducchi and Pasternak, 2000), samo se neke od fraza u literaturi kojima se želi istaći značaj orijentacije na usluge sa aspekta zahtijeva klijenata. A ključni klijenti za svaku JSZ su nezaposleni i poslodavci, i svaka od ovih grupa zahtijeva poseban pristup u cilju postizanja njihovog zadovoljstva.

Nezaposleni

Nezaposleni su najbrojnija i najsloženiji segment klijenata za bilo koju JSZ. Sama činjenica da su nezaposleni veću izvjesnom smislu osobe " isključne iz društva " jer nisu u poziciji da stvaraju za sebe i za to društvo, daje posebnu težinu uslugama koje JSZ pružaju, odnosno treba da pruže nezaposlenima. Takvo poimanje pozicije nezaposlenog treba da bude polazna osnova u procesu kreiranja i pružanja usluga. Puno razumijevanje nezaposlenog i puna usluga treba da budu u srži odnosa službenika JSZ prema njima. Većina JSZ danas kroz koncept orijentacije na usluge, odnosno klijente, razvija tzv. " sistem pune usluge " , gdje u kooperaciji sa svim drugim relevantnim institucijama nastoji za nezaposlene obezbijediti poptunu uslugu vezano za problem njegovog zapošljavanja, i to na jednom mjestu.

Pomoću kompjuterizovanih baza podataka JSZ su danas u poziciji da organizuju veliki broj informacija o nezaposlenima na individualnoj bazi. Svi kontakti sa nezaposlenim se evidentiraju i organizuju na način da omogućavaju lako selektovanje nezaposlenih u skladu sa zadatim kriterijem, kao što su zahtjevi poslodavca za popunu radnog mjesta ili kriterijumi za izbor nezaposlenih za stručnu obuku. Na taj način vrši se veoma kvalitetna segmentacija nezaposlenih i kreiranje usluga za usko definisane segmente, sve do kreiranja usluge na nivou pojedinca. Pored sistema pune usluge, a u cilju efikasnijeg zadovoljenja zahtijeva nezaposlenih, JSZ u većem broju razvijenih zemalja su implememtirale i tzv. sisteme samousluživanja (Balducchi and Pasternak, 2000).

Ideja je bila da se nezaposlenima stavi na raspolaganje prostor i oprema pomoću koje bi oni " sami sebe posluživali " , tj. pomoću koje bi mogli dobiti sve ili skoro sve informacije koje ih interesuju. Nezaposleni koriste prostorije sa odgovorajućom opremom, (tzv. resources room) kao svoje poslovne kancelarije u procesu traženja posla. Prostorije su opremljene računarima povezanim na Internet, štampač ima, printerima, te publikacijama i različitim informativnim materijalima. Ovakav način " služenja " nezaposlenima pokazao se efikasnim, ali za samo jedan segment ove populacije, uglvanom mlađe i " digitalno pismene " pojedince.

Međutim, ideja nije napu-štana nego je nadograđena tako što su resources rooms " opremljene " i sa osobljem službe kako bi se nezaposlenima " pomoglo da u samoposluživanju " . Gornji primjeri govore o inovativnom pristupu savremenih JSZ u nastojanju da što efikasnije opslužuju nezaposlene kao svoje klijente, i naravno, predstvaljaju samo jedan dio pokušaja u tom pravcu.

Poslodavci

Kao glavni autoritet na tržištu rada JSZ su zadužene da pružaju usluge i poslodavcima. Međutim, marketing orijentacija podrazumijeva da JSZ u pružanju usluga poslodavcima treba da ide znatno dalje iza onoga što zakonska regulativa predviđa. Opslužujući poslodavce, kao jedan pol tržišta rada, JSZ istovremeno pruža usluge i nezaposlenima. Uz pretpostavku da JSZ posjeduje kompletnu bazu podataka
poslodavaca, primjena relationship marketinga u marketing orijentaciji JSZ prema poslodavcima se sama po sebi nameće.

Naime, u privatnom sektoru, rilejšenšip marketing podrazumijeva kontinuiran napor kompanije u pravcu uspostavljanja, održavanja i unapređivanja veza i saradnje sa kupcima u cilju optimalnog ostvarivanja obostranih interesa. Proces počinje sticanjem kupaca, nastavlja se njihovom selekcijom, zatim se kontinuiranim naporima nastoji, koliko je to god moguće zadovoljiti njihove potrebe i zahtijevi u cilju njihovog što dužeg zadržavanja, te na kraju izgraditi jednu potpunu lojalnost i
maksimalnu profitabilnost prodajom svakom pojedinom kupcu tačno onoliko proizvoda i usluga koliko je to moguće. Iako se gornja definicija odnosi na privatni biznis, očigledno je da je skoro u
potpunosti prilagodiva i na javni sektor, odnosno i na JSZ.

Savremene JSZ uspostavljaju sa poslodavcima redovne kontakte, nudeći, slično kao i u slučju ne-zaposlenih " potpunu uslugu " u oblasti zapošljavanja. Dok u slučju nezaposlenih, JSZ, bez obzira koje sve usluge nudile, ne smiju naplaćivati za njih, u slučaju poslodavaca, jedan broj zemalja već dozvoljava da za usluge, koje nisu propisane, JSZ može sa poslodavcima dogovoriti i naplatu odgovarajuće naknade. Glavni razlozi da se JSZ dozvoli uvođenje komercijalnih usluga su:

- Nove potrebe poslodavaca i pružanje " pune usluge "
· - Unapređenje reputacije JSZ kod poslodavaca,
· - Podsticanje preduzetničkog duha unutar JSZ,
· - Razvoj novih tehnologija, i
· - Ogranični budžeti JSZ u odnosu na ekspanziju i zahtjeve tržišta rada.

Belgija, Holandija, Norveška, Finska, Danska i SAD su države u kojima su JSZ upotpunosti integrisale bazne i komercijalne usluge, dok neke su druge zemlje dozvolile upotrebu komercijalnih usluga ali kroz
formiranje zasebne agencije, izdvojene iz JSZ. Iako jošnije razvijen sofisticiran pristup za naplatu komercijalnih usluga, neki generalni principi postoje. Prvo, JSZ ne naplaćuju za usluge koje su eksplicitno plaćene iz " javnog novca " . Drugi princip je da se usluge naplaćuju u iznosu ekstra troškova nastalih zbog pružanja " ekstra usluga " . I treće, JSZ ne mogu ostvarivati profit. Tamo gdje prihodi od komercijalnih usluga nadmašuju troškove, razlika se koristi za poboljšanje
postojećih ili uvoćenje novih usluga.

Komitet ekpserata za primjenu konvencija i preporuke, Međunarodne organizacije rada, je u okviru tumačenja primjene Konvencije 88 dao i svoje mišljenje o pružanju komercijalnih usluga. Prema njihovom stavu, sve usluge izvan usluga navedenih u članu 6 Konvencije mogu biti pružene poslodavcima uz naplatu, pod uslovom da su konzistentne sa ciljevima iz člana 1, stav 2 Konvencije, te da su uvedene u konsulatcijama sa poslodavcima i predstavnicima radnika. Komitet je ispitivao primjenu komercijalnih usluga u Danskoj, Holandiji i Belgiji i konstatovao je da je njihova primjena konzistentna sa Konvencijom, te da su uvedene u konsultacijama sa poslodavcima i predstavnicima radnika.

Najčešći tipovi komercijalnih usluga su:
- Popuna privremnih poslova (posebno Belgija, Finska, Norveška),
· - Konsultanstske usluge prilikom prijema radnika,
· - Konsultantske usluge prilikom restruktuiranja i otpuštanja radnika (Holandija),
· - Konsultantske usluge u oblasti upravljanja ljudskim resursima (Finska),
· - Analiza radnih mjesta,
· - Analiza funkcionisanja i organzacije poslova u kompanijama (Finska),
· - Analiza potreba za obukom i evaluacija provedene obuke, i
· - Intenzivno traganje za potrebnim kadrovima (Holandija)

Pored toga što stiče dodatni prihod, pružanjem komercijalnih usluga JSZ u stvari ulazi u jednu duboku saradnju i kooperaciju sa poslodavcima što u krajnjem slučaju rezultira u znatno uspješnijem
izvršavanj aktivnosti JSZ.

4.2.3. Kvalitet i mjerenje kvaliteta usluga

Kvalitet je ključno pitanje u slučaju svih vrsta usluga, i to iz najmanje dva razloga. Prvo, kvalitet usluga direktno opredjeljuje zadovoljstvo klijenta a samim tim posredno određuje efikasnost
isporučioca usluga. I drugo, adekvatno mjerenje kvaliteta pruženih usluga, a time i zadovoljstva klijenata i efikasnosti davaoca usluga je vrlo osjetljivo i komplikovano pitanje. Dosadašnja praksa razvila je različite pristupe u cilju prevazi-laženja ovih kao i drugih pitanja vezanih za kvalitet pruženih usluga.

Prihvatanje marketing orijentacije u kojoj svi zaposleni unutar jedne JSZ svoje radne aktivnosti izvršavaju usklađeno sa potrebama i zahtjevima klijenata, prvi je korak na tom putu. Osim toga, razvijene su i primjenjuju se i druge tehnike koje omogućavaju da se obezbijedi kvalitet usluga u skladu sa potrebama i zahtjevima klijenata.

Mjerenje zadovoljstva klijenata

Najbolji način da se ustanovi kvalitet pruženih usluga jeste da primalac usluga da ocjenu o tome. Upravo u tom pravcu veliki broj organizacija javnog sektora posljednjih godina preduzima značajne
korake. Istraživanje zadovoljstva klijenata je danas već opšteprihvać eni pristup u ocjenjivanju kvaliteta usluga javnog sektora, a time i usluga koje pružajy JSZ. Ovakva istraživanja predstavljaju veoma kvalitetnu dopunu u procesu mje-renja performansi organizacije kako smo to već opisali u poglavlju o menadžmentu performansi.

Znači, ukoliko je organizacija u tolikoj mjeri implementirala orijen-taciju na svoje klijente, onda mora razviti i odgovarajuće načine da mjeri svoju efi-kasnost i u tom domenu. Veliki je broj primjera uspješnog istraživanja zadovoljstva klijenata pruženim uslugama u oblasti zapošljavanja. Ti primjeri
dolaze uglavnom iz razvijenih zemalja (Njalnjei, 1996). Tako npr. u Švedskoj se svake godine vrši istraživanje o uslugama u zapošljavanju na nacionalnom nivou (Snjedish Employment Survey), dok vrlo često i lokalni biroi zapošljavanje provode i vlastita istraživanja u ovoj oblasti. Jedno od posljednjih takvih istraživanja obuhvatilo je oko 5.000 poslodavaca koji su u toku godine zaposlili nove radnike, kao i 5.000 nezaposlenih koji su u prethodnom periodu registrovani kod JSZ.

Poslodavci su npr. ispitivani da li su usluge JSZ bazirane na njihovim potrebama, da li je registracija njihovih potreba za novim radnicima bila korisna, da li je JSZ predložila kvalifikovane kandidate na
upražnjena mjesta i sl. Nezaposleni su ispitivani o povjerenju u JSZ, zadovoljstvom ponuđenim poslovima, zado-voljstvo pruženim savjetima i informacijama itd.

Standardi kvaliteta

Sistem standarda kvaliteta, od kojih najpoznatiji ISO 9000, predstavlja među-narodno priznati benchmark za upravljanje kvalitetom. Familija standarda ISO 9000 predstavlja smjernice za organizacije kako da razviju i održavaju sistem kvaliteta, te daje standarde za internu i eksternu reviziju za ocjenu stepena kvaliteta...

Strana 1 - Strana 2 - Strana 3 - Strana 4