Mr. Nenad Pandurević

Neophodnost i pravci reforme

savremene javne službe za zapošljavanje

3.3. Reforma javnog sektora

Sa ozbiljnijim reformama javne administracije prva je započela Velika Britanija početkom osamdesetih godina prošlog vijeka sa dolaskom na vlast kabineta Margaret Tačer. Ubrzo je proces reformi
uzeo toliko maha da su početkom devedesetih godina skoro sve zemlje OECD-a, u većoj ili manjoj mjeri provodile aktivnosti na reformisanju javnog sektora. Ovako snažan intenzitet reformi rezultat je prije svega pritiska jav-nosti na političke lidere u ovim zemljama u pravcu smanjivanja javnih izdataka uz istovremeno održavanje visokog nivoa socijalne sigurnosti i blagostanja. Većina zahtjeva za reformu dolazi zbog uvjerenja da je država postala preglomazna i totalno neefikasna, i da tržište nudi superiornije mehanizme za efikasniju isporuku dobara i usluga.

Reforma javnog sektora ili novo javno upravljanje (nenj public management), kako se jošnaziva, podrazumjeva veoma širok spektar metoda, tehnika, koncepata i sl., a među najčešće isticanim i
primjenjivanim su: privatizacija, decentralizacija, partnerstvo javnog i privatnog sektora, izvršne agencije, eksterno ugovaranje (contracting out), mjerenje izvršenja (performance management), liderstvo, upravljanje ljudskim resursima, orijentacija na kupce, upravljanje ukupnim kvalitetom (total ljuality mangement), itd. Većina razvijenih zemlja (uglavnom zemlje članice OECD-a) većsu u manjoj ili većoj mjeri u praksi primjenile gornje tehnike, metode, odnosno koncepte.

Naravno da reformski talas nije zaobišao ni JSZ, kao integralni dio javnog sektora u skoro svakoj državi. Ni službe za zapošljavanje, kao ni ostatak javne administracije, očigledno, nisu funkcionisali na
način koji ne bi mogao biti unapređen, pogotovu kada se u vidu ima činjenica istovremnog rasta izdataka na aktivne mjere za zapošljavanje i stope nezaposlenosti u većini razvijenih zemalja u osamdesetim i devedesetim godinama prošlog vijeka.

3.4. Razvoj informacionih i komunikacionih tehnologija

Razvoj u oblasti informacionih i komunikacionih tehnologija u posljednje dvije dekade veoma snažno se odrazio praktično na sve oblasti ekonomije i društva. Brzina razvoja i primjene Interneta predstavlja
do sada nezabilježenu brzinu difuzije tehno-loških inovacija. Od 1994. godine, kada je razvijen prvi grafički softver za pristup i korištenje Interneta, broj njegovih korisnika kao i oblasti i načini njegove
primjene uvećavani su vrtoglavom brzinom. Procjenjuje se da danas Internet koristi oko 600 miliona ljudi na planeti. Na drugoj strani skoro da nema kompanije, ne samo u razvijenim zemljama, koje na neki način ne koriste Internet u svome poslovanju, dok je veliki broj zahvaljujući Internetu kompletno izmjenio organizaciju i način poslovanja.

U većini ovih zemalja " internet penetracija " je većodavno preko 50% procenata. Međutim, i u manje razvijenim zemljama, prije svih u zemljama u tranziciji Internet većsada doživljava sve veću primjenu, a realno se može očekivati da se takav trend nastavi i ubrza. Razlog za to su prednosti koje Internet sa sobom nosi kao i trend opadanja troškova njegove implementacije i upotrebe. Na poslovnom planu, Internet je danas glavna platforma za organizovanje skoro svih poslovnih aktivnosti unutar jedne kompanije, ali i revolucionarno novi medijum komunicranja kompanije sa njenim okruženjem. Uvelikom broju zemalja javne službe za zapošljavanje već intenzivno koriste Internet u cilju unapređenja efikasnosti svoga poslovanja, uz istovremeno značajno ulaganje napora u pravcu iznalaženja novih modaliteta njegove primjene.

4. Glavni pravci reformi JSZ

Opšti trend reforme javnog sektora nije zaobišao ni JSZ. Privatizacija, odnosno deregulacija jedan su od konkretnih reformskih koraka kojima države nastoje povećati efikasnost (ali i ekonomičnost
i efektivnost) ovih službi. Istovremeno, veliki je broj reformskih aktivnosti koje provode same JSZ. Uvođenje " novog javnog upravaljanja " u pojedinim dijelovima javne administracije značilo je primjenu
različitih aktivnosti iz bogatog aresnala metoda, principa i tehnika razvijenih za potrebe unapređenja efikasnosti privatnog sektora.

Naravno da nisu sve metode jednako primjenjive u svakom od segmenata javnog sektora.
Ovdje ćemo prikazati tri generalna pravca reformi rada JSZ, i to: evaluacija rada JSZ i efekata aktivnih politika zapošljavanja, marketing orijentacija, odnosno orijentacija na klijente i adaptacija informacionih i komunikacionih tehnologija. Odabrali smo ih iz više razloga. Prvo, već su u primjeni u velikom broju zemalja i dale su značajne pozitivne efekte. Drugo, veoma su sveobuhvatne, što znači da obuhvataju širok spektar metoda i pristupa novog javnog upravljanja. I treće, međusobno su toliko isprepletane da ih je i nemoguće odvojeno posmatrati odnosno provoditi. Tako npr. evaluacija između ostalog podrazumijeva mjerenja stepena zadovoljstva klijenata (nezaposlenih i poslodavaca), što je istovremeno sastavni dio provođenja marketing orijentacije, a sve to je moguće efikasno sprovesti samo uz odgovarajuću podršku informacionih tehnologija.

4.1. Evaluacija

Stalna evaluacija izvršavanja redovnih funkcija JSZ, kao i efekata provedenih politika, jedan je od ključnih preduslova za unapređenje njihove efikasnosti. Evaluacija treba biti kontinuiran
proces praćenja aktivnosi JSZ, počev od definisanja politika i konkretnih zaduženja, preko njihovog izvršavanja, praćenja ostvarenih rezultata, pa sve do utvrđivanja efekata provedenih politika i
aktivnosti kako na klijente JSZ, tako i na širu društvenu zajednicu. U tom smislu posmatrana, evaluacija ima tri faze (de Koning, 1993): exante evaluacija, evaluacija implememntacije i ex-post evaluacija.

Iz ovoga se jasno vidi sveobuhvatnost koncepta evaluacije, koji je znatno širi koncept od koncepta upravljanja performansama (performance management) koji se smatra ključnim menaxerskim konceptom za ocjenu i unapređenje efikasnisti. Upravljanje performansama ili performans
menaxmnet je samo dio procesa evaluacije u kojem se prati, analizira i ocjenjuje izvršavanje redovnih aktivnosti JSZ. Bez treće faze procesa evaluacije, u kojoj se vrši evaluacija efekata politika koje JSZ
provode, ne bi bilo moguće unapređenje efikasnosti rada JSZ kao ključnih subjekata na tržištu rada u svakoj državi.

4.1.1. Evaluacija performansi

Evaluacija performansi se u praksi najčešće označava kao menaxment performansi, ili u slobodnom prevodu kao upravaljanje izvršenjima. Menaxment performannsi jedan je od ključnih koncepata
" novog javnog upravljanja " . I dok je primjena ovog koncepta u privatnom sektoru veoma prirodna a i raširena, njegova primjena u javnom sektoru nije sasvim jednostavna. Dijelom je to zbog specifičnosti samog javnog sektora a dijelom i zbog samog značenja pojma performansi, koji ima različita značenja, za različite subjekte u različitim situacijama. Ovaj koncept u javnom sektoru se u početku (u osamdesetim godinama prošlog vijeka) bazirao isključivo na tzv. tri E - ekonomičnost,
efikasnost i efektivnost. U devedestim se koncept proširuje uzimajući kao jednako važan pravac svojih aktivnosti i kvalitet i nivo zadovoljenja potreba klijenata.

Ključna novina koju menaxment performansi unosi u rad JSZ jeste transformacija od organizacije u kojoj je upravljanje usmjereno na praćenje poštivanja i izvršavanja propisanih pravila i procedura, u
organizaciju primarno orijentisanu na ostvarivanje zadatih ciljeva. Uvođenje upravljanja performansama jedan je od ključnih pristupa u procesu reformisanja JSZ od tradicionalnog modela javne administracije ka modelu novog javnog upravljanja. Stoga je jedna od prvih pretpostavki uvođenja ovog pristupa upravljanju redukcija u broju i opsegu zakona, regulativa i administrativnih procedura.

Menagment performansi zahtijeva veću slobodu u procesu realizacije zadatih ciljeva na svim nivoima, a pažnju usmjerava na konačne rezultate, pri čemu je poštivanje propisanih procedura u drugom planu.
Podrška i razumjevanje od strane top menaxmenta organizacije od ključnog je značaja za efikasnu primjenu menaxmenta performansi. Osim toga, bez aktivne participacije top menaxmenta efekti ovog
menaxerskog koncepta ostali bi većim dijelom neiskorišteni.

Različiti koncepti menaxmenta performansi

U praksi se može srestu širok spektar koncepata za upravljanje performansama u organizacijama javnog sektora. Pomenućemo ovdje neke od najčešćše primjenjivanih. Upravljanje pomoću ciljeva (management by objectives) je menaxment sistem orijen-tisan ka kvanitativno izraženim ciljevima. Cilj ovog koncepta jeste kontinuirano una-pređivanje performansi. Naglasak je na ex-ante definisanju operativnih ciljeva i ex-post mjerenju rezultata i efekata.

" Kontroling " (Controling) je menagment koncept u čijoj suštini je koordinacija pojedinačnih i odvojenih upravljačkih funkcija prije nego nadzor nad ostvarivanjem zadatih menaxerskih ciljeva i zadataka. Glavni cilj je, dakle, kontinuirano praćenje informacija u pravcu ostvarivanja ciljne funkcije sistema u cjelini. " Benčmarking " (Benchmarking) je evalutivni pristup analizi i upravljanju u kojem se empirijski indikatori performansi organizacije analiziraju i upoređuju sa per-formansama organizacije koja je lider u datoj oblasti.

Cilj ovog koncepta je da se identi-fikuju slabe tačke u organizaciji i da se razvijaju sredstva za njihovo eliminisanje. Problem kod ovog koncepta je u pravilnom definisanju indikatora kako bi oni na
adekvatan način bili upredivi sa " najboljim " , kao i kako pouzdano znati koja je to organizacija " najbolja u klasi " . U prevazilaženju ovih problema pomažu tzv. " povelje građana " (Citizens Charter), " nagrade za
kvalitet " (Ljuality Anjards) i sistemi standarda kvaliteta, o kojima će nešto kasnije jošbiti riječi.

Aktivnosti u procesu menagmenta performansi

Proces upravljanja performansama odvija se kroz više sekvencijalnih koraka, pri čemu po isteku jednog perioda rezultati izvšene evaluacije postaju osnova za novi ciklus. Najčešće etape u procesu menaxmenta performansi su: definisanje ciljeva i indikatora performansi, decentralizacija zaduženja i odgovornosti u procesu implementacije, kontinuirani monitoring te ocjena ostvarenja, nakon čega
slijedi defini-sanje ciljeva i indikatora za naredni period. Definisanje dugoročnih ciljeva, operativnih ciljeva i indikatora performansi. Dugoročni ciljevi definišu generalni pravac djelovanja JSZ u pravcu ostvarivanja misije i obično se ne kvantificiraju. Operativni ciljevi su kratkoročni (obično godišnji), predstavljaju očekivane performanse i obavezno su kvantitativno izraženi.

Indikatori performansi omogućavaju mjerenje ostvarivanja operativnih ciljeva. Pri izboru ciljeva i indikatora treba biti obazriv, jer prevelik broj ciljeva i indikatora može u značajnoj mjeri umanjiti efekta menadžmenta performansi i to kao strateškog oruđa efikasnijeg upravljanja i kao u procesu kontrole efikasnoti rada nižih organizacionih dijelova.

Decentralizacija implementacije. U ovoj fazi se delegiraju konkretna zaduženja za ostvarivanje definisanih operativnih ciljeva, pri čemu se nižim organizacionim nivoima (regionalnim i lokalnim) dodjeljuje značajna sloboda u procesu implementacije. Za razliku od čvrste birokratske administracije, u menaxmentu performansi naglasak je na rezultatima i efektima prije nego na kontorli utroška inputa i povinovanju procedurama. Monitoring indikatora performansi. Menaxment performansi zahtijeva sofisti-ciran upravljački informacioni sistem, koji će kontinuirano da mjeri i poredi progres indikatora performansi sa operativnim ciljevima. Informacioni sistem treba da omogući monitoring u realnom vremenu kao osnovu za blagovremno informisanje top menaxmenta i pravovremeno preduzimanje korektivnih akcija.

Ocjena performansi

Informacije prikupljene kontinuiranim monitoringom pred-stavljaju osnovu za periodičnu (obično godišnju) analizu i ocjenu ostvarenih perfor-mansi organzacije. U ovoj etapi vrši se ocjena izvršenja nižih, operativnih, jedinica unutar organizacione strukture, što bi trebalo biti praćeno diskusijom
rezultata između top menaxmenta i rukovodilaca na nižim nivoima. Definisanje ciljeva i indikatora za naredni ciklus. Ovom etapom se završava jedan i istovremeno započinje naredni ciklus. Tek kada
evaluacija otkrije informacije koje moraju biti uvažene u planiranju aktivnosti za naredni period tada se proces završava, ali i istovremeno počinje proces definsanja operativnih cinjeva i ndikatora
koji će biti u središtu menaxmenta performansi u narednom periodu. Evaluacija performansi identifikuje ključne probleme vezane za implemetaciju politika za koje je JSZ zadužen, uz istovremenu ocjenu efikasnosti angažovanih resursa. Širi (društveni) efekti utvrđuju se u narednoj fazi procesa evaluacije. Međutim, informacije dobivene u procesu evaluacije implementacije veoma su korisna osnova u procesu evaluacije efekata provednih politika.

4.1.2. Evaluacija efekata aktivnih politika i programa zapošljavanja

Ex-post evaluacija je faza u procesu evaluacije u kojoj se utvrđuju, ocjenjuju i analiziraju efekti nastali kao rezultat aktivnosti JSZ. Iako se u ovoj fazi ocjenjuju efekti cjelokupnih aktivnosti JSZ,
primarno mjesto u ovoj fazi evaluacije pripada efektima aktivnih politika zapošljavanja. Evaluacijom se nastoje ustanoviti efekti provedenih mjera u cilju dobijanja kvalitetnih informacija za
preduzimanje daljih ko-raka, kao što su korekcije, usklađivanje ili napuštanje nekih politika ili kvalitetna priprema novih.

Direktni i indirektni efekti aktivnih politika

Od aktivnih politika se očekuje da daju konkretne efekte u pravcu usklađivanja ponude i tražnje na tržištu rada. Tako npr. programi obuke treba da nezaposlene " opreme " novim znanjima i vještinama koje u datom trenutku poslodavci traže. Međutim, pored direktnih efekata koji se ogledaju u većem zapošljavanju učesnika programa, u procesu evaluacije ovih programa treba imati u vidu i dodatne efekte koje ovi programi proizvode.

Tako, programi stručne obuke, proizvode tzv. " efekat zaključavanja " (locking-in), koji označava činjenicu da participanti u programu imaju znatno manje vremena da traže zaposlenje, i samim tim vjerovatno ga neće ni pronaći. Istovremeno, očekivanje učešća u programima smanjuje zainteresovanost nezaposlenih za traženje zaposlenja. Ovaj efekat bi trebalo uzeti u obzir pri utvrđivanju konačnih efekata, jednom kada programi budu okončani. Takođe i programi subvencija u cilju podsticanja novog zapošljavanja proizvode različite indirektne efekte (Schmid, 1996).

Jedan od efekata proizilazi iz činjenice da bi jedan od nezaposlenih koji zaposlenje stekne kroz ovakve programe, zaposlenje stekao i bez učešća u programu (tzv. " dead-weight loss " ). Drugo, ovi programi proizvode tzv. " efekat substitucije " (substitution effect), što znači da podsticanje stvaranja radnih mjesta za nezaposlene na ovaj način može rezultirati u " nestvaranju " radnih mjesta za druge nezaposlene. Treći efekat je tzv. " efekat otpuštanja " : preduzeće koje dobija subvencije
postaje konkurentnije i povećava svoj udio na tržištu na štetu drugih preduzeća, koja vrlo vjerovatno mogu doći u situaciju da otpuštaju svoje radnike.

" Efekat otpuštanja " (displacement effect) može nastati i kao efekat svih drugih aktivnih mjera, ali na jedan drugi način (Shapiro and Stiglitz, 1984). Tretirajući problem nezaposlenost kroz aktivne mjere olakšava se zapošljavanje nezaposlenih, što radnicima i sindikatima daje veću snagu u procesu pregovaranja o zaradama. Ta njihova veća snaga će rezultirati i u većim zaradama zaposlenih, što će svakako imati negativni efekat na poslodavce, tj. manje će upošljavati nove radnike.

Velika nezaposlenost utiče i na smanjenje zainteresovanosti pojedinih društvenih grupa za participaciju u radnoj snazi na tržištu rada, kao što su starije osobe ili žene. Međutim, mogućnost učešća u programima koji mogu povećati njihive šanse za zaposlenje svakako će za njih biti značajan podsticaj da ponude svoj rad na tržištu. Veća ponuda radne snage stvara veću konkurenciju na tržištu rada, što dovodi do pada zarada. Niže zarade će svakako imati pozitivan uticaj na poslodavce, odnosno na kreiranje novih radnih mjesta. Aktivne mjere utiču i na produktivnost, a time posredno na zapošljavanje. Međutim, rast produktivnosti, barem u teoriji, ima negativan efekat na zapošljavanje. Kroz programe aktivnih politika zapošljavanja, nezaposleni unapređuju svoje sposobnosti što bi trebalo da rezultira većom produktivnošću.

Veća produktivnost, međutim, znači manje zapošljavanja (jer produktivnost znači isti autput sa manje rada, ili veći autput sa istim obimom rada). Na drugoj strani, jedan broj autora smatra da je porast nezapos-lenosti krajem prošlog vijeka bio, između ostalog, i rezultat toga što rast zarada zaposlenih nije bio praćen ekvivalentnim rastom u produktivnosti. Aktivne mjere mogu imati efekte i na poreze i to u dva smjera. Veće zapošljavanje kao rezultat provođenja aktivnih mjera smanjiće broj nezaposlenih, odnosno izdatke za osiguranje od nezaposlenih, što se može odraziti na smanjenje poreza. Međutim, ako su aktivne mjere znatno skuplje od pasivnih mjera, što se u praksi uglavnom događa, onda će za njihovo realizovanje biti potrebno i više sredstava, a to znači da bi se porezi po tom osnovu mogli povećati.

Pored velikog broja efekata koje aktivne mjere proizvode na tržištu rada, utvrđivanje neto efekta njihovog djelovanja otežano je i iz razloga nemogućnosti valjanog odvajanja njihovih efekata od efekata drugih politika na tržištu rada. I druge poli-tike države u oblasti rada i zapošljavanja, kao što su " pasivne " , politike, strukturalne politike i druge makroekonomske politike svakako imaju efekta na nezaposlene i na tržište rada u cjelosti.

Prethodno obrazloženi efekti aktivnih mjera zapošljavanja ukazuju na svu složenost ove problematike i neophodnost sveobuhvatnog, sistematskog i nadasve stručnog pristupa procesu evaluiranja ostvarenih efekata.

Strana 1 - Strana 2 - Strana 3 - Strana 4