Mr. Nenad Pandurević

Neophodnost i pravci reforme savremene javne službe za zapošljavanje

1. Uvod

Javne službe za zapošljavanje (JSZ) danas predstavljaju centralni autoritet u oblasti rada i zapošljavanja u skoro svakoj državi. Iako su u različitim oblicima postojale i ranije njihovo jasno profilisanje, u pravcu institucija kakve danas poznajemo, započelo je Konvencijom Međunarodne organizacije rada iz 1919. godine, koja je pred-vidjela njihovo postojanje u svakoj državi, kao glavne i jedine institucije za pružanje us-luga u oblasti rada i zapošljavanja.

Većina razvijenih zemalja danas, pored javnih slu-žbi, dozvoljava postojanje i privatnih agencija za zapošljavanje. Uvođenje privatnih agencija nije umanjilo značaj i ulogu JSZ, niti je njihovim uvođenjem država imala namjeru da to učini.

Naprotiv, urađeno je to primarno sa namjerom da se JSZ učine efikasnijim i sposobnijim da odgovore svim izazovima koje donose savremeni ekonomski i socijalni trendovi. Nesumnjivo je da će uloga JSZ i u budućnosti biti jako značajna, i da će i dalje predstavljati glavnu polugu pomoću koje će država da vrši direktne intervencije na tržištu rada i u oblasti zapošljavanja.

Međutim, suočene se veoma značajnim promjenama, kako u ukupnom društveno-ekonomskom okruženju, tako i na samom tržištu rada, savremene JSZ moraju pronaći načine da efikasno odgovore na izmjenjene zahtjeve koje ove promjene stavljaju pred njih. Cilj ovoga rada upravo je identifikacija i opis najznačajnijih trendova u okruženju a koji se direktno odražavaju na poziciju i funkcionisanje JSZ, te identifikovanje i opis glavnih reformskih pravaca pomoću kojih se JSZ nastoje odgovoriti na promjene koje ti trendovi donose.

U tom smislu u narednom poglavlju, ukratko ćemo predstaviti pojam, istorijat i ulogu JSZ. U trećem poglavlju ovog rada dajemo pregled i karak-teristike najznačajnijih trendova koji imaju odraza na rad i poziciju JSZ, a nakon toga u četvrtom poglavlju detaljno predstavljamo glavne reformske pravce, kojima JSZ odgovoraju na izazove koje donose promjene u okruženju. I na kraju, kao zaključak ovog
izlaganja, u petom poglavlju pregledno predstavljamo ključne karakteristike jedne moderne i efikasne javne službe za zapošljavanje. Razumljivo je da je pažnja u ovom radu fokusirana na razvijene
zemlje, uglavnom zemlje članice OECD-a, primarno iz razloga što su JSZ svoju punu afirmaciju stekle upravo u zemljama Zapadne Evrope i u SAD, i ove zemlje posjeduju bogata iskustva u oblasti rada i zapošljavanja.

Takođe, neophodnost reformi u cilju unapređenja efi-kasnosti rada JSZ prve su uvidjele i na tom planu preduzele konkretne korake upravo neke od danas najrazvijenijih zemalja, kao što su V. Britanija, Australija, Kanada. Većina drugih zemalja, a naročito zemlje u tranziciji, proces reformi vlastitih JSZ uglavnom zasnivaju na pozitivnim iskustima razvijenog dijela svijeta. Istovremeno, smatramo da ne postoji ni jedan razlog da se sa primjenom, barem jednog dijela tih iskustva, većsada ne
započne i u našim uslovima.

2. Javne službe za zapošljavanje - pojam, nastanak i uloga

2.1. Pojam i funkcije javne službe za zapošljavanje

Ne postoji jedna opšteprihvaćena definicija JSZ. Čak ni Konvencija Međunarodne organzacije rada broj 88 iz 1948. godine, koja sveobuhvatno definiše ulogu, organizaciju i funkcionsanje javne službe za zapošljavanje, ne navodi striktnu definiciju ove službe. Ono što, međutim, svi autori ističu u definisanju javne službe za zapošljavanje jeste da se radi o centralnom autoritetu na tržištu rada
i zapošljavanja u jednoj državi i da je finansirana od strane države, što znači da svoje usluge nudi bez naknade. U većini država služba egzistira kao relativno samostalna vladina agencija, dok u manjem broju država ova služba funkcioniše kao dio ministrstva rada.

Javna služba za zapošljavanje nudi širok spektar usluga iz oblasti rada i zapošljavanja u zavisnosti od organzacione strukture i pozicije u datoj državi. Usluge posredovanja u zapošljavanju integralni su dio
aktivnosti skoro svih službi zapošlja-vanja u svijetu. Ove usluge podrazumijevaju pružanje usluga nezaposlenima i poslodavcima, sve do zapošljavanja nezaposlenih, odnosno popunjavanja upražnjenih radnih mjesta kod poslodavaca.

Druga grupa usluga koje su sastavni dio, takođe, skoro svih službi zapošljavanja jesu provođenje aktivnih politika zapošljavanja. Cilj ovih politika, koji najčešće obuhvataju stručnu obuku nezaposlenih, subvencije i druge mjere u pravcu stvaranja novih radnih mjesta, jeste da pomogne nezaposlenima koji imaju teškoće pri pronalaženju zaposlenja, odnosno poslodavcima koji imaju teškoće pri pronalaženjeu adekvatnog personala. Pored toga ove politike često za cilj imaju usklađivanje ponude i tražnje na tržištu rada na agregatnom nivou (na nivou regija, specifičnih privrednih grana i sl.).

Administriranje prava na kontribucije za slučaj nezaposlenosti je još jedna od aktivnosti u većini službi za zapošljavanje. Neke zemlje OECD-a su međutim, ovu aktivnost izdvojile iz nadležnosti JSZ i
povjerile je posebnoj agenciji. Ovo razdvajanje izvršeno je iz želje da se naglasi aktivna orijentacija JSZ na tržištu rada. Međutim, s druge strane ovakakv pristup ima svoje nedostatke u tome što dolazi do preklapanja aktivnosti dvije službe i što je nezaposlenima koji primaju naknade za vrijeme nezaposlenosti otežano pronalaženje novog zaposlenja.

Praćenje kretanja na tržištu rada i u oblasti zapošljavanje, prikupljanje i analiza informacija te njihovo publikovanje jošje jedna od aktivnosti koje praktikuju JSZ u većini država. Ove aktivnosti proizilaze iz instistucionalnog položaja JSZ kao centralne institucije u ovoj oblasti na nacionalnom nivou.

2.2. Nastanak i razvoj javne službe za zapošljavanje

Prve agencije za posredovanje u zapošljavanju pojavile su se krajem devetnaestog vijeka kao odgovor na veliku krizu u zapošljavanju u tom periodu. Konvencija Me-đunarodne organizacije rada broj 2, iz 1919. godine obavezala je sve države (koje je rati-fikuju) da uspostave i održavaju sistem javnih biroa za pružanje usluga u zapošljavanju bez nakande, a pod upravom centarlnog autoriteta na nivou države.
Konvencija je predvidjela i postojanje savjetodavnog komiteta pri službi za zapošljavanje, koji su sačinjavali predstavnici poslodavaca i radnika.

Prve službe za zapošljavanje formirane su u evropskim državama. Njemačka je jedna od država koja je otišla najdalje u njihovoj razradi i implementaciji, tako da i danas veliki broj eksperata i političara posjećuje NJemačku da bi na licu mjesta stekli dodatna saznanja iz ove oblasti. U prvoj polovini dvadesetog vijeka JSZ u velikoj mjeri su doprinjele modernizaciji tržišta rada i ekonomskom razvoju. Zahvaljujući njima proces zapošljavanja je olakšan time što su smanjene mogućnosti prevara pri sklapanju ugovora o radu, što je poslodavcima omogućeno lakše da dođu do pravog osoblja u kraćem periodu, itd.

Nakon drugog svjetskog rata slijedi novi period u razvoju ovih službi. Njihova po-zicija je dodatno ojačana, većpomenutom Konvecijom Međunarodne organizacije rada broj 88, iz 1948. koja je reafirmisala postojanje besplatnog javnog servisa za pružanje usluga u procesu zapošljavanja. Konvencija detaljnije opisuje usluge koje služba treba da obezbjedi te stavlja naglasak na efikasnost u radu službe. Službe za zapošljavanje i dalje za-državaju monopolsku poziciju na tržištu rada, jer Konvencija broj 96, iz 1949. godine, iako nešto liberalnija od Konvencije broj 34, iz 1933. godine koju je zamijenila, i dalje zabranjuje postojanje privatnih agencija za zapošljavanje.

Naravno, to nije sprečavalo neke od zemalja da ipak dozvole postojanje takvih agencija, kao što je to slučaj sa Velikom Britanijom. Period nakon Drugog svjetskog rata je bio period u kojem je potražnja nadmašivala ponudu rada, što je vodilo ka porastu zarada i inflacije. Glavi zadaci politika u oblasti rada i zapošljavanja bili su usmjereni na " strukturalna prilagođavanja " , odnosno na tzv. " optimalnu alokacija rada " , koja je pored " pune zaposlenosti " , podrazumjevala i " najbolju zaposlenost " . Posebna pažnja je poklanjana novoj ponudi na tržištu rada, kao što su mladi, žene i imigranti.

Sredinom sedamdesetih godina prošlog vijeka svijet ulazi u period masovne nezaposlenosti. istovremeno buxeti JSZ su uvećani za potrebe provođenja aktivnih mjera zapošljavanja, prije svega kroz stručnu obuku i subvencije za otvaranje novih radnih mjesta. Međutim, i pored značajno
povećanih izdvajanja za aktivne mjere zapošljavanja rezultati su bili više nego skromni. Šta više, u većini zemalja OECD-a uporedo sa porastom izdvajanja za aktivne politike na tržištu rada dolazi i do
porasta nezaposlenosti.

2.3. Otkaz tržišnog mehanizma i uloga javne službe za zapošljavanje

Konvencija Međunarodne organizacije rada broj 181 o privatnim agencijama za zapošljavanje iz 1997. godine ukinula je monopolsku poziciju JSZ, ali njihov značaj ni na koji način nije umanjen odredbama
ove konvencije. Šta više i Međunarodna organizacija rada kao i većina zemalja i dalje insistiraju na postojanju i jačanju javnih službi za zapošljavanje, uz istovremeno podizanje kvaliteta i unapređivanje
efikasnosti njihovog rada. Uz poznato stanovište liberalne ekonomske teorije da privatno vlasništvo uz postojanje čistog, perfektnog, sistema slobodnog tržišta obezbjeđuje optimalnu alokaciju resursa, postavlja se pitanje zbog čega se toliko insistira na uplitanju javnog sektora, odnosno države u oblast rada i zapošljavanja.

Jedna grupa razloga za to dolazi od nepobitne činjenice da perfektno tržište ne postoji ni u
najrazvijenijim kapita-lističkim ekonomijama. Druga grupa razloga proizilazi iz specifičnosti tržišta rada. Zahvaljujući specifičnim karakteristikama tržišta rada tržišni mehanizam neće obezbjediti
optimalnu alokaciju resursa, tj. vjerovatan je " otkaz tržišnog mehanizma " iz više razloga.
Prvo, zbog visokih troškova i drugih prepreka u dobijanju informacija nezaposleni su spriječeni da efikasnom pronalaženju zaposlenja. Drugo, zbog nedostatka informacija nezaposleni vrlo često
neće postupati u najboljem vlastitom interesu. Na primjer, mogu tražiti zaposlenje, uslove rada ili platu za koje imaju vrlo malo izgleda da ih i dobiju. Treće, zabog neposjedovanja kapitala ili zbog malih
mogućnosti da ga dobiju nezaposleni nisu u mogućnosti da ulažu u vlastitu stručnu obuku da bi povećali šanse za zaposlenje ili pak da pokreću vlastite biznise. Četvrto, dugoročna nezaposlenost, pored
ekonom-skih može imati i jako negativne posljedice sa šireg društvenog aspekta. Imajući u vidu sve gore navedene razloge, sasvim izvjesno se može očekivati da samo privatne agencije na trištu rada
neće obezbjediti optimalan nivo traženih usluga. Uostalom, većina istra-živanja je pokazala da se privatne agencije koncentrišu samo na one dijelove tržišta rada koji obezbjeđuju veći profit ostavljajući dijelove tog tržišta poptuno neop-služene.

Studija Međunarodne organizacije rada iz 1994. (ILO, 1994.) je pokazala da privatne agencije za zapošljavanje uglavnom posreduju u zapošljavanju visoko-obrazovanih i struč-nih ljudi a vrlo često
kontaktiraju iskusne i većzaposlene pojedince. Dalje, uglavnom djeluju u gusto naseljenim područjima, i orijentisani su na velike i ekonomski jake poslodavce, kao i na nezaposlene sa kvalifikacijama koje su više tražene. Studija je pokazala, da tržišni mehanizam uopšte neće dovesti do optimalne alokacije na tržištu rada, šta više, slobodno tržište vodi ka produbljivanju većpostojećih neujed-načenosti.

3. Stanje i trendovi u okruženju od uticaja na ulogu i funkcionisanje JSZ

Ukupni društveni i privredni ambijent u osamdesetim, a naročito u devedesetim godinama prošlog vijeka ubrzano se mijenja. Iako svaki od trendova u manjem ili višem obimu odražava na funkcionisanje JSZ, ovdje ćemo detaljnije predstaviti samo one čiji je uticaj toliki da značajno utiče na poziciju i rad JSZ, ili ga JSZ ne smiju ignorisati. Shodno tome, detaljnije ćemo predstaviti najznačajnije trendove koji se direktno dešavaju ili odražavaju na tržište rada a posebno proces
njegove deregulacije. Od aktivnosti u širem okruženju od značajnog uticaja na JSZ predstavićemo opšti reformski trend u javnom sektoru te ubrzan razvoj u oblasti informaciono-komunikacionih tehnologija i
njihove primjene.

3.1. Promjene na tržištu rada

Od promjena koje se posljednjih godina zabilježene na tržištu rada svakako su najznačajnije konstantan rast stope nezaposlenosti, promjene u strukturi nezaposlenih, te promjene u demografskoj strukturi populacije.

Porast stope nezaposlenosti. Sve do početka sedamdesetih godina prošlog vijeka nezaposlenost za većinu razvijenih zemalja nije predstavljala ozbiljniji problem. Prosječna stopa nezaposlenosti u
zemljama OECD-a kretala se između 3% i 4%. Naftna kriza iz 1973. godine donosi ozbiljnu recesiju u svjetskoj ekonomiji, a kao jedna od posljedica javlja se i rast stope nezaposlenosti. U osamdesetim i
devedesetim stopa nezaposlenosi konstantno raste u većini zemalja svijeta. Krajem devedesetih prosječna nezaposlenost u zemljama Zapadne Evrope kretala se oko 10%. Istovremeno, u zemljama u tranziciji, u kojima (osim u bivšoj Jugoslaviji), zvanično nije bilo nezaposlenosti, početkom devedesetih nezaposlenost počinje naglo da raste, postajući time jedan od njihovih ključnih ekonomskih problema.

Iako se sve države protiv ovog problema bore različitim mjerama, prije svega mjerama makroekonomske politike, od JSZ se svakako očekuje znatno aktivnije angažovanje u pravcu obaranja stope nezaposlenosti, prije svega, kroz aktivne politike zapošljavanja. Promjene u strukturi nezaposlenosti. U posljednje dvije decenije i struktura nezaposlenih doživljava značajne izmjene stavljajući pred JSZ nove izazove. Kao rezultat različitih trendova u svjetskoj ekonomiji, kao što su proces globalizacije, privredna recesija i sl. dolazi do značajnih promjena i na strani ponude i na strani tražnje na tržištu rada U strukturi nezaposlenih značajno se povećava udio mladih osoba, zatim udio onih koji na zaposlenje čekaju više od 12 mjeseci, te udio zaposlenih na određeno vrijeme i sa nepunim radnim vremenom.

U svim zemljama navedenim u prethodnoj tabeli stopa nezaposlenih starosti 15-24 godine je veća od prosječne nezaposlenosti u toj zemlji. Procenat nezaposlenih koji na zaposlenje čekaju više od 12 mjeseci kreće se od 30 do 60 procenata ukupnog broja nezaposlenih, dok se broj zaposlenih na određeno vrijeme u odnosu na ukupno zaposlene ubrzano uvećava. Svaki od ovih trendova zahtijeva specifične akcije države, a naročito službi za zapošljavanje pri kreiranju i implementaciji
odgovarajućih aktivnih mjera na tržištu rada. Promjene u demografskoj strukturi i strukturi porodice, prema nekim autorima (Schmid, 1997), vrše jednako dramatičan uticaj na tržište rada i zapošljavanje, ništa manje nego proces globalizacije svjetske privrede.

Kao suprotni pol u odnosu na proces globalizacije u savremnom svijetu razvija se proces individualizacije, oličen u porastu broja nezavisnih pojedinaca, ali ne više samo muškaraca, nego i žena i djece. Proces individualizacije manifestuje se kroz nekoliko trendova: rast participacije žena na tržištu rada, porast broja razvoda, porast broja porodica sa jednim roditeljem i opadanje stope nataliteta. Svaki od prethodnih trendova ima svoj direktni odraz i na tržištu rada.

Istovremeno, u većini razvijenih zemalja, kada su u pitanju demografske karakteristike, primjetan je trend ka starenju populacije, što je trend koji se takođe reflektuje i na tržište rada. U zemljama OECD-a sve do devedesetih godina broj penzionera u odnosu na 100 zaposlenih satrosti između 20 i 60 godina bio je 35, da bi krajem devedesetih taj broj porastao na 70.

3.2. Deregulacija tržišta rada

Sve do početka devedesetih godina prošlog vijeka u većini razvijenih zemalja aktivnosti u oblasti zapošljavanja i na tržištu rada bile su isključivo monopol države. Izuzetak je jedino Velika Britanija u kojoj privatne agencije za zapošljavanje nikad nisu bile zabranjene. Od devedestih godina situacija se naglo počinje mijenjati. Austrija, Belgija, Finska, Holandija, Njemačka i Švedska prve su od
evropskih država ukinule monopolski položaj JSZ. Deregulacija tržišta rada i zapošljavanja rezultat je opšteg trenda reformi u javnom sektoru, opšteg porasta nezaposlenosti te nezadovolj-stva
rezultatima i ukupnom efikasnošću poslovanja javnih službi za zapošljavanje. Ovakav trend podržala je i Međunarodna organizacija rada donošenjem Konvencije broj 181 koja dozvoljava postojanje
privatnih agencija za zapošljavanje Sa teoretskog aspekta posmatrano, može se očekivati veći broj
pozitivnih efekata deregulacije na obim i kvalitet usluga na tržištu rada.

Prvo, s obzirom da egzistencija JSZ ne zavisi od tržišta, vrlo je vjerovatno da će doći do nepodudaranja usluga koje nude javne službe i usluga koje zahtijeva tržište rada. Ukidanjem državnog monopola daje
se mogućnost privatnim agencijama da na tržištu rada popune jaz između ponude i tražnje, a da se to čak i ne odrazi na redovne aktivnosti JSZ. Drugo, ukidanjem državnog monopola uvodi se konkurencija i u ovoj oblasti, što bi trebalo da rezultira povećanjem efikasnosti poslovanja JSZ. Čak i u situaciji kada se privatne agencije koncentrišu isključivo na pojedine segmente na tržištu, njihovim jačanjem vremenom će postati sasvim ozbiljna konkurencija javnim službama i na onim segmentima koji tradicionalno opslužuju JSZ.

Treće, u situaciji kada država finansira neke specifične programe u oblasti tržišta rada i zapošljavanja, postojanje većeg broja agencija, značiće i veću kon-kurenciju, a time i nižu cijenu i veći kvalitet ponuđenih usluga. I posljednji, mada ne manje važan efekat, tiče se rada na određeno vrijeme. Tradicionalno, JSZ nisu pružale usluge u ovom segmentu. Čak bi se moglo reći da su imale negativan stav prema ovoj vrsti rada odnosno zapošljavanja. Međutim, danas je situacija na tržištu rada takva da sve veći broj kompanija, ali i nezaposlenih (posebno mladih i žena) traži upravo ovakve oblike zaposlenja.

Privatne agencije će, svakako, u ovom domenu naći dovoljno prostora za svoje angažovanje.
Kao rezultat procesa deregulacije tržišta rada i zapošljavanja, danas u razvijenim zemljama egzistira vrlo veliki broj privatnih agencija za zapošljavanje. Tako, npr. NJemačka ima, 9.300 privatnih
agencija, Holandija 3.000, Austrija 620 itd., dok u Velikoj Britaniji, u kojoj privatne agencije za zapošljavanje nikad nisu bile zabranjene danas egzistira oko 15.000 ovih agencija (de Koening, Denys and Njalnjei, 1999).

Strana 1 - Strana 2 - Strana 3 - Strana 4